歐盟「一夫當關」傳奇 一國不開心綁架所有人

放暑假前的最後一場歐洲聯盟（EU）27國例行高峰會在6月底舉行，加上輪值主席國的瑞典要在7月交棒給西班牙，這場「期末報告」有滿滿議程，但才剛解決完第一個議題，一切就卡住了。

因為匈牙利總理奧班（Viktor Orbán）對歐盟新近以多數決方式達成的移民政策不滿，他認為應該如同外交和稅務政策以全體共識決來處理。換言之，他就能享有否決權。

已經通過的決定卻要翻盤，除了波蘭挺匈牙利，其他國家則難以接受，於是這群政府首長關起門來吵到凌晨1時，大家都精疲力盡了，只好先回去洗洗睡，隔天再繼續吵。

結果第二天也吵不出答案，峰會結論草稿關於移民議題最後全部被刪除，其他議題的結論則是像在切香腸，趕在閉會前一塊一塊陸續端出，難以經過充分討論。

這是歐盟決策卡在「一夫當關」的最新例子。

這也是匈牙利「以寡擊眾」的諸多案例之一。去年12月奧班政府就把對烏克蘭的緊急財政援助和最低企業稅率2個案子拿來當作人質，試圖換取歐盟同意解凍對匈牙利的撥款。

十幾年前知名政治學者福山（Francis Fukuyama）曾以「否決政治」（vetocracy）形容美國兩黨對立帶來的政治癱瘓現象。不過歐盟的實質否決權顯然更厲害，27個成員國不分大小，少數不用服從多數，只要一國不開心，大家就玩不下去。

例如今年5月波蘭也來這一招。歐盟官員們與非洲、加勒比海和太平洋國家集團（Organization of African, Caribbean and Pacific Group of States）79國談好了一樁合作協定，須待歐盟27國全體同意，結果最後剩波蘭還在拖。

據政治新聞網站Politico報導，波蘭挾持此協定，想交換的是讓歐盟購買該國的穀物，包括波蘭商人去年預期穀價上漲而從烏克蘭搶購囤積，結果卻因烏克蘭穀物湧入而受衝擊的過剩貨。

後來波蘭、匈牙利等5國甚至聯手禁止烏克蘭穀物入境，在歐盟協調下折衷為只許烏克蘭穀物「過境」這5國再轉到其他國家。

歐盟的運作機制，難道都讓他們玩就好，沒辦法應付這類狀況？

其實歐盟條約第7條設有制裁條款，可將違反歐盟價值的會員國停權。不過…要動用這一條也得全體同意（除了當事國），所以匈牙利只要與波蘭互相幫忙，就沒人能把他們停權。

數月前，以德國為首的9國外長聯名倡議將歐盟外交政策從共識決改為多數決。但要放棄共識決也得經全體共識，只要有1國捨不得放棄這把尚方寶劍，就能繼續綁架所有人。

諷刺的是，德國自己也不乏「一夫當關」的黑紀錄。

歐盟決定2035年前所有車輛須達二氧化碳零排放的政策，去年10月經歐盟執委會（European Commission）、歐洲議會（European Parliament）和歐盟理事會（European Council）3大機構協調達成共識。

歐洲新聞網（Euronews）解釋，通常前述所謂三方對話（trilogue）達成共識後，案子回到27國的程序就如橡皮圖章走個過場，不料今年3月德國卻發動翻盤，希望讓合成燃料（e-fuel）成為例外，以保住內燃機引擎的生機。

這讓德國成為3月底歐盟高峰會的眾矢之的。不少國家聲言「已結案」、不能重來，歐洲議會議長梅特索拉（Roberta Metsola）也重批德國不該傷害歐盟立法的公信力。

不過最後執委會妥協，汽車大國德國的企圖得逞。畢竟德國是歐盟最大經濟體，對歐盟經費的貢獻也最多。

更誇張的是，2005年展開加入歐盟談判的土耳其，近20年來進度停滯，結果竟「隔山打牛」透過北大西洋公約組織（NATO）發功，藉著卡關瑞典加入北約，欲以歐盟重啟土耳其入盟談判為交換條件。

透過綁架瑞典同時要挾歐盟、北約2大組織，土耳其總統艾爾段（Recep Tayyip Erdogan）公開玩陰招，能否破解歐盟最擅長的拖字訣，還有得瞧。

這些「一夫當關」傳奇，讓歐盟努力維持的優雅外交表象，經常變成吵雜喊價的菜市場。但歐盟有著諸多運作難題，超過半世紀的歐洲統合之路卻能愈走愈寬廣，周邊大小國家搶著加入，凝聚力不容小覷，卡關與否也就「關關難過、關關過」了。（編輯：張芷瑄）1120723

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