李克強救得了地方債嗎？
土地政策也造就了許多沒有人味的「鬼城」，且肆意徵用農地，社會矛盾擴大、貧富差距擴大，還留下了龐大地方債務，一旦債務泡沫破滅，很可能會引發系統性金融風險。
文／蔡素蓉 （中央社副主任編輯）
大陸官方自8月1日起全面摸底（清查）地方債，這是大陸史上第二次全國債務審計工作，大陸地方債黑洞問題再度受到關注，但問題還不只是地方債規模有多大，更重要的問題是，這個債務黑洞到底有多不透明，以及中央與地方之間的複雜博弈。
大陸審計署之前曾公布，至2010年，大陸地方債規模為人民幣10.7兆元（約新台幣52.3兆元）。但實際債務金額恐怕遠遠超過這個數字，而且這二年來還有激增的現象。
大陸前財政部長項懷誠估計，目前大陸地方政府債務可能超過人民幣20兆元。他所掌握資料顯示，2011年大陸中央和地方政府債務30多兆元，債務率約37.8%。2012年政府債務總規模較2011年增加，債務占國內生產毛額（GDP）比重約40%。他也說，由於地方政府債務透明度不高，準確統計數據並不容易。
大陸地方債成因與方式錯綜複雜，想要理清頭緒，可能要先瞭解大陸自1994年實施「分稅制」以來，導致地方稅收大減，地方政府只好運用獨特的「土地財政」政策，藉此增加收入，並大舉興建工程，同步拉抬當地GDP。
對此，前國家安全會議副祕書長張榮豐受訪指出，「1994年中共推行分稅制，這是很關鍵的一年，透過稅種調整，使得中央稅收占比大幅提高到55%，中國大陸開啟經濟飛躍成長年代，地方卻因稅收不足，大力推行土地財政，大舉徵收農地，導致農民抗爭不斷。」
回顧歷史，1980年代的大陸，地方每年向中央交納定期的財政稅收，「包稅制」讓地方「包盈不包虧」，但中央卻陷入嚴重財政危機。1994年時任大陸國務院總理朱鎔基鐵腕進行財稅改革，力推「分稅制」。大陸地方政府稅收占比由八成大降至五成以下，財權變少了，但事權卻不變，許多地方陷入了財政困難，有些地方甚至發不出公務員的薪水。自此之後，「土地財政」政策就成了大陸地方政府增加收入的法寶。
要想了解大陸「土地財政」政策，需先了解大陸的城市土地是國有的，農村土地則是集體擁有，但幾乎由村委會掌管。
不少大陸地方政府透過擴大城市用地，大興造城運動，低價徵用農民集體土地（但多半由村委會幹部說了算），改為城市用地，再把土地出讓權高價賣給建商，做為開發之用。
土地政策奏效，使得土地收入幾乎占了地方政府六至七成的財政預算。政治大學國家發展研究所所長吳德美指出，「所以不少大陸地方政府只好一直開發土地，『以地養地』。」
土地政策不僅為地方政府帶來豐厚土地價差收入，土地政策的產業鏈還包括成立地方投融資平台，讓地方政府可以輕易向銀行借到錢，而且不保證償還。
目前除了上海市、浙江省、廣東省和深圳市等地經大陸國務院批准可發行地方債之外，根據大陸法律規定，地方政府不能自行發債籌資。因此，不少地方政府成立了地方投融資平台，如城市建設投資公司、城市開發公司或城建資產經營公司等，藉以向政策銀行貸款，必要時還以財政補貼做為還款承諾。
有國外學者甚至坦言，地方政府能積累如此大量的債務，是因為「他們可以從銀行借，無需還款。」事實上，這類的債務甚難清查，形成了層層黑洞。
大陸前國務院總理溫家寶2008年為因應金融風暴而祭出人民幣4兆元振興計畫，在各地大興建設，地方政府也必須配合拿出經費，因而使地方政府的「土地政策」熱到最高點。
然而土地政策一方面讓地方政府賺了錢，蓋了政績工程，也度過金融危機；另一方面卻也造就了許多沒有人味的「鬼城」。肆意徵用農地，使農民群體抗議不斷，社會矛盾擴大，貧富差距擴大，而且還留下了龐大的地方債務，一旦債務泡沫破滅，很可能引發系統性的金融風險。
面對這些問題，大陸學者認為，中共新一代領導班子正以「李克強經濟學」來因應改革。「李克強經濟學」三大核心在於：不頒布刺激措施、去槓桿化以及結構性改革。
專研大陸經濟的中華經濟研究院第一研究所助研究員兼代副所長劉柏定接受中央社訪問表示，從大陸官方近來推出小微企業減稅等措施，確實透露出改革的訊息。「但李克強經濟學要處理的絕非經濟問題而已，而是政治問題，特別是眾多利益團體長久以來抗拒改革。」
這些利益團體當然也包括了長久以來透過土地政策獲利的地方政府。
大陸地方債問題重重，想要改革，只靠「李克強經濟學」出手可能還不夠，還得有「習近平政治學」的奧援。在中國共產黨第18屆中央委員會第三次全體會議（三中全會），也許就可以看到「李克強經濟學」與「習近平政治學」的首波改革誠意；但想要拆除地方債複雜的引信，恐非短時間內可以奏效，這將是場艱難的長期挑戰。（完）
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